《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》信息化條款述評(píng)

自2021年《中華人民共和國檔案法》實(shí)施以來，“檔案信息化建設(shè)”專章的熱度居高不下。此次頒布的《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》作為檔案法配套的行政法規(guī)，積極順應(yīng)檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型的時(shí)代趨勢，主動(dòng)適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，從立法目的、主體責(zé)任、制度設(shè)計(jì)3個(gè)方面進(jìn)一步完善、補(bǔ)充和夯實(shí)檔案信息化建設(shè)的法律保障，進(jìn)一步提升檔案管理數(shù)字化、智能化水平，有力推動(dòng)檔案信息化建設(shè)再上新臺(tái)階。

一、與時(shí)俱進(jìn)：彰顯檔案工作現(xiàn)代化建設(shè)的價(jià)值追求

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，信息化建設(shè)步入引領(lǐng)發(fā)展的新階段。檔案工作作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，其信息化建設(shè)是國家信息化戰(zhàn)略的重要組成部分，也是推進(jìn)檔案工作現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵要素。檔案法的出臺(tái)推動(dòng)檔案信息化建設(shè)快速步入法治化軌道。《實(shí)施條例》作為檔案領(lǐng)域科學(xué)立法、民主立法、依法立法的最新成果，增設(shè)“檔案信息化建設(shè)”專章，更加充分彰顯了檔案工作現(xiàn)代化建設(shè)的價(jià)值追求。

一方面，遵循“法制統(tǒng)一”的原則，充分吸收現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的立法目的與立法精神。

法制統(tǒng)一原則是我國重要立法原則之一，《實(shí)施條例》“檔案信息化建設(shè)”專章從以下兩個(gè)方面充分踐行這一原則。一是確保檔案法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一?！秾?shí)施條例》以檔案法為立法依據(jù)，對(duì)檔案法列明的“提高檔案信息化建設(shè)水平”這一立法目的予以承繼，并重點(diǎn)通過“檔案信息化建設(shè)”專章對(duì)法律效力、宏觀戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)要求予以具體規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，積極汲取其他檔案法律規(guī)范的科學(xué)成分，如《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》《企業(yè)數(shù)字檔案館(室)建設(shè)指南》《電子檔案管理辦法(征求意見稿)》等。二是確保檔案法律體系的外在協(xié)同。《實(shí)施條例》“檔案信息化建設(shè)”專章注重與網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全以及保密等其他相關(guān)法律法規(guī)的有效銜接，如其中有關(guān)電子檔案移交接收的規(guī)定即體現(xiàn)了與《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等法律的協(xié)同。

另一方面，面向國家戰(zhàn)略發(fā)展大局，展現(xiàn)了充分的時(shí)代關(guān)照與實(shí)踐導(dǎo)向。

檔案事業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和支撐，檔案信息化建設(shè)也和國家的各項(xiàng)戰(zhàn)略不可分割，具體表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。一是強(qiáng)調(diào)檔案信息化建設(shè)融入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。目前，檔案數(shù)據(jù)已經(jīng)成為大數(shù)據(jù)時(shí)代檔案管理的新興對(duì)象，檔案數(shù)據(jù)化也接力檔案數(shù)字化逐漸成為檔案信息資源建設(shè)的新興方向。《實(shí)施條例》的出臺(tái)正是把握大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展趨勢的良好體現(xiàn)，其在數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)出境、數(shù)據(jù)安全等方面為檔案信息化建設(shè)的蓬勃發(fā)展提供方向指引和路徑支持。二是立足網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國建設(shè)戰(zhàn)略大局?！秾?shí)施條例》通過法律手段強(qiáng)化數(shù)字檔案資源建設(shè)和共享利用，引領(lǐng)檔案管理實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、智能化，為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支撐，有效推進(jìn)檔案信息化建設(shè)融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，力爭以檔案工作自身現(xiàn)代化服務(wù)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化。

二、權(quán)責(zé)一致：重視檔案信息化建設(shè)主體責(zé)任落實(shí)

檔案法首次將檔案工作責(zé)任制寫入法律文本。《實(shí)施條例》則在此基礎(chǔ)上，充分考慮明確檔案信息化建設(shè)工作主體責(zé)任的內(nèi)在訴求與現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)一步豐富制度供給，突出權(quán)責(zé)一致，以此保障檔案信息化建設(shè)主體責(zé)任有序落實(shí)。

一方面，明確主體責(zé)任，是在檔案信息化建設(shè)領(lǐng)域貫徹落實(shí)檔案工作責(zé)任制的必然要求。

結(jié)合健全檔案工作制度體系的現(xiàn)實(shí)考量，《實(shí)施條例》第十八條細(xì)化、擴(kuò)充了檔案法的規(guī)定，首次提出“健全單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)制度，明確檔案管理、檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、檔案信息化等工作要求”。以“法”的形式和“法”的內(nèi)容強(qiáng)化檔案信息化建設(shè)工作責(zé)任落實(shí)。通過上述規(guī)定，可有效促進(jìn)單位主要負(fù)責(zé)人“明責(zé)、知責(zé)、擔(dān)責(zé)”，并進(jìn)一步明確檔案信息化建設(shè)的牽頭部門和具體責(zé)任人，確保各責(zé)任主體主動(dòng)作為、各司其職，共同推動(dòng)檔案信息化建設(shè)各項(xiàng)工作落地實(shí)施。

另一方面，檔案信息化建設(shè)責(zé)任主體劃分更為細(xì)致，職責(zé)覆蓋面更為廣泛，職能聯(lián)動(dòng)更為有效。

檔案法以明確的法律條文規(guī)定了“國家”“各級(jí)人民政府”“國家檔案主管部門”“檔案館”以及“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織”5類責(zé)任主體在檔案信息化建設(shè)中的法定職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案信息化建設(shè)中相關(guān)法律事務(wù)關(guān)系的調(diào)整?！秾?shí)施條例》中則出現(xiàn)了“機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企業(yè)事業(yè)單位”這一范圍限定更加明確的檔案信息化建設(shè)主體，并首次提出其“應(yīng)當(dāng)將檔案信息化建設(shè)納入本單位信息化建設(shè)規(guī)劃”。相比于檔案法僅規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)把檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃”，《實(shí)施條例》則進(jìn)一步明確了同類職責(zé)在微觀層面的相應(yīng)主體。檔案信息化建設(shè)作為一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、集約度高的復(fù)雜系統(tǒng)工程，不同組織機(jī)構(gòu)對(duì)其重要性的認(rèn)知不盡相同，部分機(jī)構(gòu)存在業(yè)務(wù)文件歸檔意識(shí)不到位、內(nèi)部管理制度不完善等問題，對(duì)“雙套制”仍心存依賴。為此，《實(shí)施條例》規(guī)定在規(guī)劃層面對(duì)檔案信息化建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)與集中部署，使相關(guān)責(zé)任主體充分認(rèn)識(shí)到檔案信息化建設(shè)的重要性，推動(dòng)其統(tǒng)籌考慮信息化環(huán)境基礎(chǔ)，著力破除思維慣性與管理局限，積極提升電子檔案管理的主動(dòng)性與科學(xué)性。同時(shí)，通過“整體規(guī)劃、有序推進(jìn)”，也能強(qiáng)化相關(guān)責(zé)任主體之間協(xié)同合作、互聯(lián)互通，避免檔案信息化重復(fù)建設(shè)和盲目發(fā)展。

三、創(chuàng)新優(yōu)化：突出制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理規(guī)范可行

《實(shí)施條例》充分考慮檔案信息化建設(shè)的規(guī)模性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、技術(shù)性，在修訂時(shí)對(duì)電子檔案法律效力與核心業(yè)務(wù)要求作出了全面細(xì)致的規(guī)定，突出制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性與可行性，形成了較為完整的檔案信息化建設(shè)法律保障制度體系，有效推進(jìn)檔案信息化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

一方面，著重強(qiáng)化電子檔案全過程管理。

即對(duì)文件自產(chǎn)生到永久保存或銷毀的整個(gè)生命周期進(jìn)行管理，是適應(yīng)電子文件形成和運(yùn)動(dòng)特點(diǎn)的一種重要管理思想和行為準(zhǔn)則?！秾?shí)施條例》“檔案信息化建設(shè)”專章通篇貫徹全過程管理思想，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是明確系統(tǒng)層面的建設(shè)要求。電子檔案全過程管理注重充分利用管理系統(tǒng)的各種資源，追求系統(tǒng)軟硬件資源和信息資源的最大共享和最大效益。《實(shí)施條例》第三十八條強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能建設(shè)，并與電子檔案管理信息系統(tǒng)相互銜接”。第四十三條強(qiáng)調(diào)“按照國家有關(guān)規(guī)定建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)數(shù)字檔案館”等。相應(yīng)系統(tǒng)、平臺(tái)的建設(shè)，以及彼此之間的“互聯(lián)互通”，均為電子檔案的全過程管理提供了堅(jiān)實(shí)的環(huán)境基礎(chǔ)與條件保障。二是明確管理層面的落實(shí)要求。全過程管理強(qiáng)調(diào)通過過程控制實(shí)現(xiàn)結(jié)果控制，又經(jīng)反饋優(yōu)化過程，形成閉環(huán)管理。檔案法明確規(guī)定了電子檔案的合法效力源于三個(gè)核心要件，即“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”?！秾?shí)施條例》第三十九條則將此明晰化、具體化，為相關(guān)主體優(yōu)化管理措施和技術(shù)手段提供了方向指引。其中，“來源可靠”強(qiáng)調(diào)電子文件形成要素信息的明確性及其前期流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的可靠性;“程序規(guī)范”強(qiáng)調(diào)電子檔案全過程管理的合規(guī)性及其相關(guān)信息的有效查考性;“要素合規(guī)”強(qiáng)調(diào)電子檔案全過程管理要素的完整性及其相關(guān)信息的規(guī)范性。上述條件的明確和細(xì)化均體現(xiàn)了鮮明的全過程、全鏈條特點(diǎn)，旨在對(duì)電子檔案的全生命周期進(jìn)行全面管控。

另一方面，嚴(yán)格檔案信息化質(zhì)量管控與安全管理。

檔案數(shù)字化質(zhì)量管控與安全管理既是建設(shè)檔案資源體系的重要保障，又是建設(shè)檔案安全體系的實(shí)際需要。一是統(tǒng)籌質(zhì)的有效提升和量的合理增長，突出傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化的質(zhì)量管控?！秾?shí)施條例》首次提出，有關(guān)主體開展傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作，“應(yīng)當(dāng)符合國家檔案主管部門相關(guān)規(guī)定，保證檔案數(shù)字化成果的質(zhì)量和安全”。這一規(guī)定無疑具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。規(guī)劃層面，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)加快檔案資源數(shù)字轉(zhuǎn)型，繼續(xù)做好“存量數(shù)字化”，并對(duì)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化率提出了約束性目標(biāo)。實(shí)踐層面，檔案信息丟失或有誤的情況并不少見，導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)字圖像難以使用。該項(xiàng)規(guī)定的提出恰逢其時(shí)，以此為依據(jù)，質(zhì)量保證、質(zhì)量控制、質(zhì)量驗(yàn)證等一系列實(shí)踐措施才有可能逐漸落地，以全面保障數(shù)字檔案資源的長遠(yuǎn)可用。二是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，強(qiáng)調(diào)檔案信息化管理過程與管理對(duì)象的安全可靠。針對(duì)電子文件歸檔、電子檔案移交接收、重要電子檔案異地備份等管理過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，《實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化了安全管理要求。如第四十條進(jìn)一步明確了對(duì)電子檔案移交接收系統(tǒng)環(huán)境的規(guī)定，要求檔案館在接收時(shí)對(duì)其進(jìn)行四性檢測，并對(duì)電子檔案的長期保存問題予以關(guān)注。第四十一條對(duì)異地備份保管的存儲(chǔ)載體、定期檢測、異地選址等進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，力求將安全管理理念貫徹到電子檔案管理的全過程。針對(duì)數(shù)字檔案資源這一檔案信息化建設(shè)的重要管理對(duì)象，《實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定檔案館強(qiáng)化數(shù)字檔案館的建設(shè)和運(yùn)維，為不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中檔案數(shù)字資源的長期安全保存提供保障。第二十八條則針對(duì)檔案數(shù)字化工作外包安全作出了相應(yīng)規(guī)定。雖然目前模擬態(tài)和數(shù)字態(tài)是檔案的主流形態(tài)，但數(shù)據(jù)態(tài)檔案記錄也已成為不可忽視的重要組成部分。為此，《實(shí)施條例》第三十八條也圍繞檔案數(shù)據(jù)的安全可用作出了相應(yīng)規(guī)定。

通過全面系統(tǒng)的細(xì)化、補(bǔ)充和完善，《實(shí)施條例》在檔案法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步為檔案信息化建設(shè)提供了方向指引與路徑規(guī)范，有序推動(dòng)以信息化為核心的檔案管理數(shù)字化、智能化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級(jí)，并以此有效發(fā)揮檔案工作在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用。但檔案信息化建設(shè)也非一朝之功，其作為一項(xiàng)高度復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況，不斷豐富制度供給，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，促進(jìn)技術(shù)運(yùn)用，方能實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。